关于部门预算编制的几个问题

　　部门预算是市场经济国家实行财政预算管理的基本组织形式。一是部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起。二是财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金，统一编制到使用这些资金的部门。三是部门本身要有严格的资质要求，限定直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。因此部门预算，可以说是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括预算内收支计划，又包括预算外收支计划和部门其他收支计划。

　　（一）为什么要实行部门预算

　　第一，财政支出预算编制不合理。其表现：一是比较粗。由于上报的预算草案中没有有关部门的具体数字，只有按功能分类的基建、挖潜改造、文教、支农、行政、科学、国防等等几张表，很简单。预算没细化到二级单位，也没细化到具体项目，以致预算支出中经常出现上级挤下级，行政挤事业，人头费吃专款的现象。部门报预算时编天书，报天文数字，往往是“头戴三尺帽，不怕砍一刀”，预算的计划性、预见性、连续性差，不利于全国人大对财政预算进行审查和监督。二是时间长。经人大审议通过后，各项预算是分配给哪个部门，谁也不知道。按功能把预算分到各司，各司再按部门进行二次分配，这一分，时间就拖得很长。然后各司把各项经费分别分配到各部门，部门将各司分配来的各项经费汇总起来，到底一年花多少钱，财政不知道。形成了一年预算，预算一年。财政部无法按照《预算法实施条例》的要求，做到在全国人大批复预算之日起30日内，批复中央各部门预算；中央各部门也无法做到在自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。三是不规范。在预算刚刚确定甚至是还没有最后确定时，要求追加预算的文件就纷至沓来，这就形成在预算安排上反复要求追加的现象，不利于加强预算管理，硬化预算约束。

　　第二，财政资金的支付制度不科学。一是支出过程脱离财政监督。财政部按期将资金拨付到各部门在商业银行的账户以后，即由各部门自行管理，对各部门及其所属单位如何分配使用、什么时间使用，财政部难以实施有效的监督和控制，只能依赖各部门提供的财务报告进行事后审查监督，容易造成层层克扣或截留挪用资金，甚至滋生腐败现象。二是财政资金分散支付和储存，使用效率不高。一方面，各部门、各单位的财政资金都有一个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付，由各部门、各单位分散保存的情况下，必然造成大量财政资金在各部门、各单位形成沉淀。另一方面，财政部为应付短期的资金需要，有时不得不向银行发行短期国债，从而增加财政的利息负担。

　　第三，财政资金的使用效益不高。一是财政资金的分配和使用脱节，财政部门无法进行监督。二是采购过程不透明、不公开，随意性强，容易产生腐败现象。三是不经济，政府部门零星采购，成本偏高，也不利于规范企业竞争。四是强化了地方保护主义，不利于统一的市场形成。

　　（二）部门预算的主要内容及编制程序

　　1.部门预算的内容

　　部门预算主要包括一般预算和基金预算。这种设计是与现在向人大报送的预算草案一致的。

　　一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。

　　基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。

　　各部门要根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算部门预算收入。收入预算要按收入类别逐项核定。行政性收费、预算外收入以及部门其他收入要核定到单位和具体项目。

　　各部门要根据国家现有的经费开支政策和规定，测算部门预算支出。要按照预算年度所有因素和事项，分别轻重缓急测算每一级科目的支出需求。个人工资性支出，要按编制内的实有人数核定；公用经费，要按部门分类分档按定额和项目编制预算；基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产性支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文化广播及其他部门的事业性专项支出，要进行项目论证，测定支出概算；要结合国务院确定的国民经济和社会发展计划，对行政事业单位经费中的专项支出进行分类排队，制定滚动项目计划。年度预算要编制到具体项目。

　　2.部门预算编制程序和步骤

　　①中央部门预算编制程序

　　第一步，各部门编制、汇总和上报本部门的预算建议数；第二步，财政部业务司局按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；第三步，各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；第四步，财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准，再由财政部统一批复给各部门。

　　②部门编报预算的程序

　　第一步，基层单位编报预算并上报给上级部门；第二步，二级单位编制、汇总单位预算并上报给主管部门；第三步，一级部门编制、汇总部门预算并上报给财政部；第四步，财政部审核部门预算数。

　　③财政部审核和上报预算的程序

　　财政部在管理部门预算的过程中根据现行管理职能将部门预算拆分给各业务司局；各业务司局通过预算专网在自己的权限范围内审核各部门预算数据，给各部门下达部门预算控制限额；根据全国人大批准后的中央预算，预算司向各部门批复预算。其主要程序为：第一步，部门编报财务预算上报财政部预算司；第二步，财政部预算司汇总预算数并拆分预算数；第三步，各有关业务司局审核并上报预算司；第四步，财政部预算司汇总审核预算数据上报国务院；第五步，国务院审定中央预算数上报全国人大；第六步，全国人大审核批准中央预算。

　　④财政部批复预算的程序

　　第一步，全国人大批准预算后，财政部预算司布置各业务司局编写批复说明；第二步，财政部预算司汇编批复说明，打印批复表，司领导签字；第三步，有关业务司局会签批复预算；第四步，部领导签发；第五步，部门执行预算。

　　3.部门预算与传统预算编制方法的比较

　　2000年部门预算与传统的预算编报办法相比，其相同点是：

　　一是仍然实行“二上二下”的编报办法。即由部门编制预算建议数上报财政部（“一上”）；财政部与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部（“二上”）；财政部根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（“二下”）。

　　二是仍由财政部和国家计委、科技部、国务院机关事务管理局等有预算分配权的部门，按经费性质审核部门预算建议数和下达预算控制数，不改变这些部门的分配权限。

　　其不同点是：

　　一是预算编制的时间提前。主要体现在：国务院下达编制预算的指标提前到9月初，提前大约2个月；下达预算控制数的时间改在人代会前，提前大约3个多月；财政部在《预算法》规定的时间内批复预算，比以前提前3～5个月。

　　二是一个部门一本预算。以前，各部门的预算按功能由财政部内的不同司局和有预算分配权的部门归口管理；部门内部的预算则由不同的职能司局管理；部门没有一本完整的预算。编制部门预算，要求各部门的财务司（局）一个口对财政部，将部门的所有收支编在一本预算中，预算情况一目了然，非常清楚。

　　三是编制预算的方式不同。原来编制预算的方式是由部门替下属单位按资金性质的不同进行代编。编制部门预算则要求从基层单位逐级编制、层层汇总，克服了代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。

　　四是编制预算的范围不同。原来部门编制预算时往往只考虑预算内的收支情况，而不考虑部门预算外资金和政府性基金情况。编制部门预算不仅包括预算内收支，还包括预算外收支，以及政府性基金，范围宽了。

　　五是预算批复的方式不同。原来批复预算是由财政部内各业务司及有预算分配权的部门各自独立向各部门批复，现在改由财政部预算司统一批复。

　　二、做好部门预算编制工作的几点建议

　　（一）要高度重视部门预算编制工作。要认真把部门预算编制工作当做一件大事来抓，一个部门要做到一个预算、一个账户。部门领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。推进部门预算主要是各部门的职责，财政部要积极协调。

　　（二）组织上要充分予以保障。要加大编制预算的组织管理力度。一是根据财政部关于“各部门要调整内部职责分工，统一由一个机构负责编制本部门预算”的要求，要明确部门预算的综合编报部门，要加强对内综合和对外协调。二是为适应国家预算管理制度改革的要求，要加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。三是要成立“编制部门预算工作小组”，抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。今后要推行复式预算、标准收入预算，成立专职的预算编制机构；计算机支持系统、汇编审、会计账务处理分析、追加追减等。

　　（三）部内分工要明确。编制部门预算，涉及部里每一个司局，要明确各司局的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。

　　（四）要明确编制部门预算的指导思想和基本原则。部门预算的指导思想，要根据党中央、国务院对农村工作的部署和部的中心工作，围绕农村经济结构战略性调整、农民增收和农村稳定三个重点，促进水资源可持续利用来确定。

　　编报部门预算可确定以下基本原则：一是合理划分公益性事业和非公益性事业，保证财政资金主要用于国家公益性事业；二是量入为出，收支平衡，以收定支，不留缺口；三是统筹兼顾、保障重点，在保障重点工作所需资金的基础上，对常规性、临时性工作给予适当安排。

　　（五）部门预算要有预见性。

　　①要充分预计下一年度的业务工作。部门预算一经人大批准，必须依法严格执行。年中一般不会追加预算，而且下达到各部门的预算也具体到了二级单位，不能调整。因此各单位对下一年度的各项业务要有充分的估计，要早准备，早计划，早安排。

　　②要认真估算各项业务所需资金。各单位和部门在提出预算时，一要充分反映各项业务所需资金。二要考虑财力可能。在编制预算时一定要考虑上年总的支出水平，不能盲目地铺摊子，争项目。三要对所申请的各项资金进行合理排序，让预算分配部门了解业务部门的主要任务，统筹兼顾，保证重点。

　　③要准确把握部门的工作重点。要根据中央经济工作会议和农村工作会议精神，确定部门工作的重点，在编制预算时要围绕中心工作，突出支出重点。

　　（六）要做好水利部内各司局协调工作。一是要明确财务部门一个口对财政部。部门预算的编制，应当由财务部门牵头，其他部门密切配合，明确责任，严格审核，共同把关，按时按质按量完成任务。二是今后凡是涉及资金、预算等有关财务问题，各部门有什么要求和意见，应先向财务部门反映，需要向财政部反映的，财务部门应有初步处理意见，然后再与财政部交换看法。

　　（七）要深入领会部门预算改革的精神。结合水利自身特点，积极探索适合部门、行业特点的预算编制和管理的方法途径，及时总结经验，不断地开拓进取，在实行部门预算的改革中建立新机制，树立新形象。加强与其他部门之间的沟通，积极研究解决改革中出现的新情况、新问题，保证预算改革工作和水利建设的全面推进。