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2014-02-09
姚枝仲(中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员);李众敏(中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)
在2000年以前，中国的国际投资政策是以鼓励吸引外资、限制对外投资为主要特征的。改革开放初期，中国是比较典型的储蓄短缺和外汇短缺同时并存的“双缺口”格局，吸引外资可以同时弥补这两个缺口，而限制对外投资可以同时防止这两个缺口扩大。中国的“双缺口”格局在20世纪90年代中后期得到改变，到目前已经完全变成了储蓄过剩和外汇过剩的“双过剩”的局面。2000年以后，中国开始实施“走出去”战略，从限制对外投资逐渐向放松对外投资管制和鼓励对外投资转变。以下从战略、审批与管理制度以及鼓励政策三个方面来考察中国对外直接投资政策的演变。
一、“走出去”战略的演变
将“走出去”战略作为正式的国家战略，最早见于2000年10月11日十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。在2001年全国人大九届四次会议通过的“十五”计划纲要中，“走出去”战略被正式表述。
在“走出去”战略中，既包括对外投资的内容，又包括对外承包工程和劳务合作的内容，而以对外投资的内容为主。当时提出的“走出去”战略，鼓励三类对外投资。 “带动出口”、“获得资源”和“技术进步”是当时实施“走出去”战略的主要理由。在“走出去”战略的内容中还提出了两大实施手段，即“健全服务体系”和“规范对外投资的监管”。
上述战略目的和实施手段的内容随着时间的推移有一些显著的变化。在战略目的方面， 2006年通过的“十一五”规划纲要将开展境外加工贸易“带动出口”改为了开展境外加工贸易“促进产品原产地多元化”。这一变化包含了两层含义：一是仍然把国内加工贸易生产转移至国外当作对外投资的主要方式之一，二是将加工贸易转移当作带动出口的手段改为了替代出口的手段。到2010年的政府工作报告中，则只谈对境外转移产能。产能转移（包括加工贸易生产的对外转移）在过去、现在和未来相当长一段时期内均不是中国对外投资的主要方式，因而在“走出去”战略中重点强调产能转移是有问题的。“获得资源”这一目的则与中国对外投资的现实与趋势很吻合，并且显示出越来越大的重要性，因而从“十五”计划以来，一直是“走出去”战略的重点内容之一。而“促进技术进步”这一目的则在“十一五”规划纲要中消失了。事实上，通过对外投资来获得技术进步并实现价值链延伸，将是未来中国对外投资的主要方式之一。只不过获得技术进步的投资并不完全表现为对外的研发投资，而主要表现为对国外先进生产企业的并购。可见，在现有的“走出去”战略中，对战略目标的认识存在较大的问题，以至于在2010年10月18日中共中央十七届五中全会通过的“十二五”规划建议中，对“走出去”战略的战略目标没有做任何说明，而只谈战略的实施手段。
“十五”计划初提“走出去”战略以来，其战略实施手段的内容也发生了很大的变化。“十五”计划中，提到的“健全服务体系”这一实施手段。在2004年的政府工作报告中，服务内容着重强调了“加强对境外投资的协调和指导”。2005年开始将服务体系分为“信贷、保险和外汇等支持手段”和“协调和指导”这两方面的内容。实际上，2005年的表述，已经揭示出一个新的战略实施手段，即“政策鼓励”方面的手段。这一手段在2006年“十一五”规划中得到正式表示，即“完善境外投资促进和保障体系”。其中的“促进体系”就是指政策鼓励方面的手段，“保障体系”主要是服务手段。在服务内容上，除了继续强调协调之外，还提出了“加强风险管理”方面的内容。其中2007年的政府工作报告在谈到协调问题时，特别强调要“避免企业在境外盲目投资和恶性竞争”。在“十二五”规划的建议中，又增加了“加强投资环境研究”和“维护海外权益”两方面的内容。
关于加强对国有企业境外投资的监管这一实施手段，在“十五”计划和“十一五”规划中，都是“走出去”战略的重要内容。在“十二五”规划建议中，则没有明确谈到监管境外的国有资产问题。随着国有企业在境外资产规模的快速膨胀以及可能引起的资产损失风险，在“走出去”战略中，忽视境外国有资产的监管可能是不对的。
在“十二五”规划建议中，还有两个重要的变化：一是不再提对外投资的支持体系或者促进体系，二是不再提“走出去”的战略目的，而是强调“按照市场导向和企业自主决策原则，引导各类所有制企业有序到境外投资合作”。这些变化意味着，未来的“走出去”战略，其实施手段除了前面提到的加强服务之外，开始朝着放松投资管制或者投资自由化的方向发展。
二、审批与管理制度的演变
现行的对境外投资的审批与管理制度是根据2004年7月16日通过的《国务院关于投资体制改革的决定》和2008年8月1日通过的《中华人民共和国外汇管理条例》来确定的。前者确立了对境外投资管理由审批制向核准制的转变，并明确规定发改委负责境外投资项目的核准，商务部负责对境外开办企业的核准。后者确立了外汇管理由强制结售汇向自愿结售汇的转变。这里主要讨论发改委、商务部和外管局的审批与管理制度。
依据《国务院关于投资体制改革的决定》，发改委于2004年10月9日发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》，除了对核准程序和核准条件做了详细规定以外，还对核准权限做了进一步细分。
在此之前，凡是中方投资额100万美元以上的对外投资项目，均必须由国务院或者相关部委审批。新办法对审批权限做了一定程度的下放。不过，相对于企业自主进行投资决策而言，审批权限的下放是有限的。只有中央企业的小额投资才有真正的投资自主权，不需要核准。对于地方企业的小额投资，只不过将审批权限从国家发改委下放到了省级发改部门而已。另外，考虑对外投资的财务损益应该由企业自己负责，发改委只对项目的投资方向及合规性负责，因而新办法不再审查投资项目的可行性研究报告，只核准项目申请书（之前有项目建议书和可行性报告两道审批）。可见，新办法在核准内容上确实有更大的合理性。
新办法还对核准程序做出了相对明确的规定。核准期限一般为20个工作日，最多再延长10个工作日。对于境外收购和竞标项目，发改委还于2009年6月8日规定境外收购项目在对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家（地区）政府审查部门提出申请之前，境外竞标项目在对外正式投标之前，应向国家发改委报送项目信息报告，并抄报国务院行业管理部门。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，商务部也于2004年8月31日和10月1日相继发布了《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》和《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，并且都规定中央企业由商务部核准，地方企业由省级商务主管部门核准。2009年3月16日商务部在上述两个规定的基础上修订发布《境外投资管理办法》时，对核准权限做了进一步界定。相比2004年商务部的核准权限和发改委的核准权限，2009年商务部的新办法对境外投资的核准要更为宽松。
新办法除了重新划分核准权限以外，主要还在两个方面有重大修改：一是核准的便利化程度明显提高，二是明确了商务部的服务职能和服务内容。
新办法中的便利化措施主要包括：第一，对于1000万美元以下的非能源、资源类对外投资，核准和审查时间缩短。第二，对大部分投资活动，在核准过程中减少了征求驻外使领馆经商处室意见的环节。第三，简化了核准过程中的审查内容。第四，用汇方面的便利。第五，中国企业控股的境外企业的境外再投资，只需要在完成法律手续后一个月内，报商务主管部门备案即可。
明确商务部的服务职能和服务内容可以被认为是这次新办法中最重要的修改内容。服务职能的明确，说明商务部不仅仅是管理部门了，而且还要为中国企业的对外投资活动提供“护航”服务。
由于新办法在核准环节已经不对国别或者地区的投资环境、安全状况、境外投资导向政策以及企业的合法权益等方面进行审查，因此，事先的信息服务和投资经营过程中的协调和协助工作就显得尤其重要了。中国虽然有大量资本，有对外投资的动力，国外也有吸引投资的需求，但是，中国企业并不了解哪里有投资需求，并不了解对外投资过程中的障碍和投资后的诸多陷阱。这些未知的障碍和陷阱可能主要源于中国企业不了解国外的政治、文化、法律和经济背景。新办法仍然明确规定境外投资活动在经济技术上的可行性由企业自行负责，不过，商务部的服务措施将降低中国企业对外投资的成本、提高其经济技术上的可行性。
外管局于2009年7月13日发布了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》。这一制度极大地放松了对境外直接投资的外汇管理。
中国对境外直接投资外汇管理的放松，经历了一个漫长的过程。1989年3月6日国家外汇管理局发布的《境外投资外汇管理办法》是非常严厉的对外投资外汇管制。这一办法一直沿用到2003年。为了支持“走出去”战略，也因为当时中国的“双缺口”格局不复存在，严格管制境外投资的办法开始逐步放松。首先是在2002年11月12日，外管局发布通知，宣布从当年11月15日起取消境外投资汇回利润保证金制度，并进一步在2003年7月8日宣布，将已经收取的保证金退还给相应的投资主体。其次，在2003年3月19日，外管局发布通知，简化外汇资金来源审查。并于2003年10月15日进一步宣布，将300万美元以下的境外投资项目外汇资金来源审查权力下放给试点的地方分局。2005年5月19日扩大改革试点；增加境外投资的用汇额度；扩大试点地区外汇管理部门的审查权限。2006年6月6日，外管局宣布自2006年7月1日起，国家外汇管理局不再对地方外汇管理部门核定境外投资购汇额度，境内投资者到境外投资所需外汇，可使用自有外汇、人民币购汇及国内外汇贷款。此举意味着放松了对外汇资金来源的审查。到2009年颁布《境内机构境外投资外汇管理办法》时，正式宣布取消外汇资金来源审查，只需在进行外汇登记时，向外管局说明资金来源情况即可。
应该说，到2009年，中国企业境外直接投资的用汇自由度是比较高了。不过企业用汇的自主性主要体现在自有外汇资金和境外投资所得利润上，而在外汇贷款和直接用人民币购汇等方面还需要外管局核准。中国对境外直接投资的外汇需求，仍然是存在资本管制的。
三、鼓励政策的演变
中国对境外投资鼓励政策的出台，经历了两个阶段。其一是从1998年以来一系列资金方面的支持与鼓励措施，二是2006年以来国家发改委提出的框架性的鼓励政策。
在资金方面的支持与鼓励措施，主要包括以下三个方面。首先是国家开发银行从1998年以来，与其他国内外机构合资设立了三个产业投资基金和一个发展基金。其次是中国政府自2000年以来先后推出的四项涉及促进境外投资的政府专项资金。第三，2004年10月，国家发改委、中国进出口银行等颁布了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》，每年安排“境外投资专项贷款”，享受出口信贷优惠利率。2005年8月，为推动非公有制企业“走出去”开拓国际市场，商务部和中国出口信用保险公司做出了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》。政策性金融机构在促进对外投资方面确实发挥了一些实质性的作用。但是，从当前来看，政策性金融机构对大项目的支持较充分，而对中小项目的支持还是不足的。
另外，发改委于2006年7月5日发布了《境外投资产业指导政策》和《境外投资产业指导目录》，在这一文件中明确规定了鼓励类和禁止类境外投资项目。对鼓励类境外投资项目，国家在宏观调控、多双边经贸政策、外交、财政、税收、外汇、海关、资源信息、信贷、保险，以及双多边合作和外事工作等方面，给予相应政策支持。而对禁止类境外投资项目，国家不予核准并将采取措施予以制止。具体的支持政策，还需要相关职能部门制定和实施。
资源、技术和在国外的市场营销是鼓励类项目的重点，可见，发改委在政策层面上认识到了要通过对外直接投资来提升中国在国际产业链中的地位和促进国内的产业结构升级。但是，“带动出口”仍然被列入鼓励类目录。这是非常不合理的。其不合理之处不仅体现在鼓励对象不是中国对外投资的发展趋势，不符合中国出口政策的调整（到开始减少和取消出口鼓励政策的时候了），其不合理之处还体现在政策与战略的不符上。 “十一五”规划纲要已将“带动出口”的目的改为“替代出口”的目的，而具体政策却仍然在鼓励“带动出口”。
可见，中国对境外投资鼓励政策具备了一个基本框架，但是从鼓励对象到鼓励措施都还很不完善。(完)
文章来源：《国际经济评论》2011年第2期（节选有删减，未经作者审阅，本文仅代表作者观点）
编辑：廖慧；吴乔乔