fox666

2009年01月21日 01:02

　　中国开发区的发展历程和趋势

　　中国开发区协会会长刘培强

　　(2007年6月13日)

　　中国经济技术开发区初创于1984年,历经20年的发展。由小到大,由弱到强,由试办到全面开花,对中国经济发展起了火车头的作用,成为全国经济、区域经济、城市经济的重要支柱。可以说,中国经济的持续高增长,经济技术开发区功不可没。

　　20多年来,开发区发展中也存在各种问题,这些问题在中国加入WTO后,特别是中国经济特区与国际接轨程度和对外开放向纵深和内陆腹地发展而变得凸显出来,其中存在的核心问题就是未来发展开发区的定位问题。对全国来说,开发区是技术和资金的汇聚地,是工业产业链的龙头,是产业经济升级换代和可持续增长的纽带;对地方来说,开发区既是个城市的经济特区,又是城市经济或区域经济的人才、资金、技术、管理的制高点。传统意义上的开发区承担的主要是招商引资的窗口功能,现在的开发区更多的承担和发挥着孵化功能,辐射功能,带动功能,成为区域产业的动力核心,成为地区乃至全国最具活力的制造业集群的现代化工业区。

　　一、中国开发区的发展历程。

　　开发区在国际上已经存在了上百年的历史，中国搞开发区就是借鉴国外的经验。最早的是特区，邓小平同志南巡时对特区的发展给予了高度的肯定。1984年春天，他在视察深圳时，总结经济特区的经验，提出进一步开放沿海港口城市。1984年底，我国开发区在这些城市应运而生，拉开了开发区的序幕。开发区的任务就是在一个城市不可能全面建设基础设施的时候，划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。也就是说让这块地方尽快发展起来，一方面打开渠道，一方面积累经验。所以，开发区从一开始就承担着一个改革开放的任务，从根底上就决定了这个区域它就是这种性质，这是开发区的由来。

　　但国家对设立开发区非常慎重，体现在几个方面：第一就是在“有条件”的地方兴办经济技术开发区。当时14个沿海城市只批准了11个开发区。第二就是设立经济开发区的面积一压再压。每个开发区都有一个规划面积，比如天津33平方公里，广州9.6平方公里，秦皇岛5平方公里。但启动面积就小了很多，比如天津从3平方公里启动，其他很多开发区则是从零点几平方公里开始起步。所以初设11个经济开发区的启动面积总计不到20平方公里。第三就是打破计划经济模式。在计划经济时代，办任何项目都是立项、报计划，确定以后国家拨款。但对经济开发区国家不给钱，给贷款，按1平方公里1个亿的人民币给贷款，财政给予贴息，初步探索用市场经济的方式来办开发区。

　　同时，国家又充分考虑到了开发区发展的现实情况，在政策上给予了很大支持。开发区的政策有个演变，最早的开发区的政策比较多。一是财政返还政策，就是说我批给你的这块区域，在基数确定以后，新增的部分在一定年限内，全部留给开发区。二是开发区可以办外贸公司。当时的外贸是管制的，批个外贸公司很难很难，但作为一个外向型区域，可以给管委会一个指标办外贸公司。三是海关政策，开发区的进出口设备和合理范围内的自用办公用品，免关税和代征增值税。这些政策是很优惠的，当然，随着国家政策的调整，开发区的政策也在逐步的变化着。

　　开发区还分几种类型，经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、自由贸易区、保税港区、省级开发区。

　　经济技术开发区。自1884年至今，我国共设立了54个国家级经济技术开发区，分别分布在中国的省会和中心城市。国家级经济技术开发区设立以来，坚持“三为主，一致力”的发展方针，取得了显著成效。2004年，由商务部、国土资源部、建设部联合召开的国家级经济技术开发区工作会议，为国家级经济技术开发区确立了“三为主，二致力，一促进”的新发展方针。

　　高新技术产业开发区。1988年，根据国际上科技产业的兴起和我们国家发展的实际需求，创办了高新技术产业开发区。这些开发区多数布局在沿海和中西部大城市，依托科研机构和高等院校比较密集的优势，支持高新技术产品的研发，促进科技成果转化为现实生产力。自1988年至今，我国共批准设立了53个高新技术产业开发区，为我国高新技术产业化发展做出了杰出的贡献。

　　保税区。这是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、加工出口等业务。自1990年至今，我国政府共批准成立了15个保税区，目前已全部启动运营，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点。

　　边境经济合作区。设立在我国内陆边境的一些城市，是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。国家鼓励这些区域引进国内外资金，发展产品加工、进出口贸易和旅游事业。自1992年以来，经国务院批准的边境经济合作区14个，对发展我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣少数民族地区经济发挥了积极作用。

　　出口加工区。为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口。2000年4月27日，国务院正式批准设立由海关监管的出口加工区。为有利于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并选择若干地区进行试点。这些区域具有保税功能，由海关提供快速通关的条件，为企业创造便利的经营环境，有利于增强加工贸易企业的竞争能力。自2000年至今，我国共批准设立了58个出口加工区。

　　省级开发区。自2003年7月《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》(国办发电〔2003〕30号)发布以来，国务院有关部门根据清理整顿开发区的有关法规和政策性文件，对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核。日前，经国务院同意，国家发展改革委、国土资源部、建设部以将通过国家审核公告的开发区进行了公告，其中省级开发区1364个。

　　二、开发区的成效与作用。

　　(一)经济实力迅速增强，外向型程度日益提高。

　　总体上看，开发区的国内生产总值、工业总产值、外贸出口、财政税收等主要经济指标，一直保持着两位数的超常规增长速度。2006年，54个国家级经济技术开发区共实现GDP10，137亿元，工业增加值7，414亿元，工业总产值30，219亿元，税收收入1，570亿元。主要经济指标保持20%以上的增长速度。2006年，国家级经济技术开发区实际吸收外资147亿美元，占全国23%；出口1，492亿美元，进口1，339亿美元。

　　这些数字说明两个问题，一是反映出开发区经济外向型的特点；二也看出开发区在中国经济中占了一定的比重。开发区的经济贡献日益扩大，跟中国7%至8%的GDP增长速度相比，开发区的发展速度是它的2、3倍。

　　(二)产业集聚效应明显，产业集聚各具特色。

　　经过这些年的发展，经济开发区的支柱产业逐步清晰，产业链逐步形成。按国家的产业分类，以电子信息、交通运输设备制造、电气机械及器材、生物医药、化学原料及制品、食品饮料等产业分布于各个开发区。比如：广州经济技术开发区，化工产业集群，天津、北京经济技术开发区，电子信息产业集群，长春、武汉、重庆经济技术开发区，汽车产业集群，青岛经济技术开发区，家电、电子产业集群，沈阳经济技术开发区，装备产业集群，福州、融侨经济技术开发区，显示器产业集群。总的来说，取得了显著的聚集效应和综合效益，为我国的经济发展和科技进步，发挥了重要作用。

　　(三)高新技术产业日益壮大。

　　截至2006年末，国家级经济技术开发区共有高新技术企业3322家，实现工业产值14294亿元，占全区工业总产值的47.3%，同比增长31.6%；产品出口额1008亿美元，占全区出口总额的68%。国家级开发区正在成为高新技术产品出口的生产基地。

　　(四)实现“滚动式”持续发展。

　　国家级经济技术开发区起步初期利用有限的资金投入，通过滚动发展模式，坚持“开发一片，建设一片，成效一片”，逐步发展壮大。

　　(五)实现了高效集约利用土地资源。

　　国家级经济技术开发区实行集中开发、集中供应、合理规划的运作方式，利用产业集聚的优势，成为土地和能源集约节约利用率最高的区域之一。截至2006年底，国家级经济技术开发区经国务院批准的规划用地面积约880平方公里，已完成规划内工增加值业用地面积572平方公里，在2006年创造了约占全国4.8%的GDP，4.2%的税收，16.1%的进出口总额，吸收了23.3%的外商投资。目前，国家级经济技术开发区每平方公里工业用地实现工业增加值13亿元，工业总产值53亿元，创造2.75亿元税收，吸纳近8000人就业。万元工业增加值综合能耗仅占全国同期水平的约25%，单位工业取水消耗不足全国平均水平的9%。也就是说，集约程度相当的高。

　　(六)推进了城市化建设，加速了老城区的改组和改造。

　　开发区注重加强基础设施建设，大力发展现代制造业和服务业，在昔日滩涂荒郊之上，建设起了一座座新城。过去的盐碱滩涂、荒山丘陵、洼地沙滩，现在已经变成了高楼林立、厂房成片、街道宽广、工贸繁荣、科技进步、环境优美、社区和谐、人民乐业的现代新城。这其中，对老城市的示范、拉动，为老城市改组、改造提供空间和推动城市化建设上，开发区发挥了极为重要的作用。

　　(七)管理体制不断创新。

　　推进管理体制改革，探索了“管委会”的管理模式。构建了集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制。比如：一条龙服务、一站式办公等。在依法行政、土地开发与管理、外向型经济管理、投融资体制、人才管理机制等领域进行了全方位的改革探索。

　　(八)投资环境不断完善。

　　投资环境是开发区的生命，这些年，硬环境上坚持高起点规划、高标准建设，累计投入开发(基础设施)资金3310亿元，投资环境不断完善。这些年，建成了一批“国家环保示范区”，并积极筹建“循环经济园区”，开展“国家生态示范园区”建设。软环境上，开发区的理念就更多了，从亲商出发，从细节入手，为吸引外资创造了良好的环境。

　　(九)吸纳培育了一大批高素质人才。

　　开发区已成为对外开放的大学校和人才培训基地。目前，国家级经济技术开发区从业人员中，10%以上具有中高级专业职称，部分开发区聚集了所在城市1/3??1/2的海外留学人员。

　　(十)社会事业健康发展。

　　开发区在社会保障制度、人才机制、征地农民安置、进城务工人员的管理与服务、新经济组织核心社会组织党的建设、工会建设等领域进行了全方位的探索，各项社会事业获得了健康发展。目前，开发区直接从业人员超过417万人，为大学毕业生就业、国有企业下岗职工再就业、妥善安置失地农民和解决农民工进城等闯出了一条新路。

　　(十一)存在的问题。

　　开发区发展中也存在各种问题,这些问题在中国加入WTO后,特别是中国经济特区与国际接轨程度和对外开放向纵深和内陆腹地发展而变得凸现出来。第一，宏观布局调控不利，开发区出现过多、过热现象，引发无序竞争。第二，功能不明确、产业趋同，难以形成集聚效应。第三，增长方式比较粗放，集约程度不高，不利于形成良性循环。第四，立法滞后，不利于促进可持续发展。

　　三、开发区新时期的发展。

　　面对新环境和新一轮变化趋势，开发区的建设“遭遇”新的机遇和挑战。

　　(一)面临的挑战。

　　1、资源环境瓶颈约束日益明显。可使用土地面积减少的趋势不可逆转，水资源短缺与利用效率和效益低下并存等，要求开发区的经济发展必须加大土地集约利用、资源合理利用和环境治理力度，更加注重节约资源，走可持续发展的道路。

　　2、国内外竞争加剧。我们也应清醒看到,国外以及国内省市之间对外开放步伐加快,利用外资竞争加剧。虽然外商投资“北上”趋势明显,但长三角、珠三角仍是外商投资的主要地区,随着西部大开发和东北振兴战略的实施,这些地区对国外投资者的吸引力也将进一步增强。各省市之间在资金、市场、人才等方面的争夺更趋激烈,竞争形势更加严峻。

　　3、政策调整。国家根据发展需要在加工贸易、两税合一、土地、劳动用工、环保政策等方面的政策调整，势必会对跨国企业产生一定的影响，如何顺应形势，把握和利用好政策，提前预估政策调整将带来的负面影响，做好即时调整即时执行的准备对我们来说是很大的挑战。

　　(二)面临的机遇。

　　1、国家高度重视。

　　国家对开发区仍然是支持发展的方针，比如：在清理整顿期间，国务院对经开区、高新区都明确了新的发展方针。2005年，全国出口加工区工作会议对出口加工区和保税区也提出了更高的要求，其中出口加工出过去只能做出口加工，现在把保税物流叠加了进去。2006年，全国科学技术大会，出了很多政策都适用于开发区。另外，西部大开发、中部崛起、东北振兴的很多政策也都和开发区有关系。所以说，从国家层面上，从省里的层面上，对开发区仍然是促进的方针，对开发区来说是最好的机遇。

　　2、经济全球化和国内区域协调发展为开发区承接新的产业转移创造了条件。经济全球化的步伐还在进行，很多产业还要往里进，这样势必形成国内的新一轮产业转移，实现“一转三赢”，也就是转出地赢，转出企业赢，接受产业地赢。这就为我们下一步的承接产业带来机遇。

　　3、我国体制改革的纵深推进，有利于提升开发区综合竞争力。我国正在搞深化改革，而开发区就是搞改革的，所以，一些改革的措施和任务还得交给开发区来做。这样，开发区可以通过国家大的改革趋势，从中为我们提升竞争力提供条件。

　　4、我们国家经济快速稳步的发展，为开发区的发展继续提供空间，开发区的发展拥有良好的经济环境。

　　5、开发区自身良好的发展基础与优势，为实现新一轮发展提供了重要保障。多年来，开发区作为改革的试验区，积累了不少成功的经验，今后，开发区将进一步发挥这方面的优势，在经济体制改革的新举措、加入世贸组织后服务贸易的新领域以及利用外资兼并国有企业、实施“走出去”战略等方面，继续发挥开发区先行先试的作用，在新的形势下增创新优势。

　　四、开发区发展思路的探讨。

　　(一)发展态势。

　　一是要进行区域整合。开发区正在搞区域整合，要进行功能区整合，区区合一和政区合一；二是要进行扩区。开发区旺盛的投资态势需要进一步的发展空间，应根据实际情况，对办得成功的开发区，适当扩大其用地面积，进行原地扩区和异地扩区；三是要进行功能扩展。比如：保税港区、保税物流园区、现代服务业聚集区等；四进要走出去。国家在3年内在非洲要建3?5个境外园区，境外经贸合作区(赞比亚、巴基斯坦)，这为国内企业在国外发展提供了条件。

　　(二)发展思路探讨。

　　一是坚持正确的发展方向，注重提升发展质量。开发区的发展方向要明确，坚持“三为主，两致力，一促进”方针，注重提升发展质量，实现又好又快发展。二是善抓机遇，创造发展空间。比如政策问题，我们开发区是在中西部的区位里，那这里有什么政策机遇，我们怎样抓住这些机遇，就是我们急需要考虑的。三是转变经济增长方式，优化产业结构，促进产业集聚。四是发挥比较优势，做好产业规划，注重差异化发展。五是注重集约发展，提升经济效益。六是协调好相关利益主体间的关系，发挥辐射、带动作用。比如：协调与母城的关系，这将有利于形成区域经济的增长极，保持综合竞争力，保障经济社会持续发展的能力。(晋城开发区党工委供稿)